Estamos vivenciando uma crescente demanda pela implementação, nas organizações públicas, de um Sistema de Controle Interno (SCI) para operar muito mais na forma de um sistema de gestão do que de fiscalização, sendo esta exercida através da função e auditoria interna. Procura-se criar mais uma ferramenta de apoio gerencial que, somada a outras ações voltadas à modernização da gestão, pode agregar novos benefícios à Instituição.
Com isso, nos trabalhos que temos desenvolvido procuramos evidenciar a importância do entendimento de que os controles caracterizados como da primeira linha de defesa devem integrar o Sistema de Controle Interno (SCI) da instituição, de maneira institucionalizada, o que se aplica também ao setor empresarial. São os controles internos administrativos, também identificados como controles primários, exercidos pelos gestores sobre os fatos e atos praticados no exercício regular da gestão.
É justamente a inexistência ou informalidade desses controles, de caráter preventivo, necessários para mitigar riscos, que pode facilitar o cometimento irregularidades. Assim, é fundamental que sejam expedidos atos que institucionalizem as funções da primeira e também da segunda linha de defesa do controle interno e que seja adotado um programa de modernização das normas de gestão. A estruturação desses controles com visão sistêmica, segmentados por sistemas administrativos e estabelecidos por processos de trabalho com base em avaliação de riscos, soma-se às iniciativas de outras frentes que se preocupam em ver a organização mais eficiente, transparente e menos sujeita a ações indesejáveis.
O modelo de funcionamento do SCI que temos proposto age diretamente na “Primeira Linha de Defesa” (gestão operacional e controles internos administrativos) e atua em consonância com a “Segunda Linha de Defesa” (monitoramento dos controles, gerenciamento de risco e conformidade). Neste contexto, à atividade de auditoria interna (3ª Linha de Defesa), embora integrante do Sistema de Controle Interno, deve ser assegurada a devida independência. Tem-se, desta forma, as três linhas de defesa compondo o Sistema de Controle Interno.
A respeito desta doutrina mundialmente aceita das três linhas de defesa, recentemente foi publicado que uma das condições para países como a Croácia e a Bulgária se unirem à Comunidade Européia foi a de modernizar seus sistemas de controle adotando justamente esta abordagem, para permitir maior eficiência e eficácia na gestão pública. No Brasil, em janeiro de 2013 o Instituto dos Auditores Internos do Brasil – IIA Brasil editou a “Declaração de Posicionamento do IIA-Brasil: as Três Linhas de Defesa no Gerenciamento Eficaz de Riscos e Controles”, para ser observada no gerenciamento de riscos operacionais e controles internos.
O controle interno é, portanto, uma de matéria que está evoluindo muito rapidamente, na medida em que as organizações estão se convencendo da importância do fortalecimento dos controles administrativos de forma associada ao gerenciamento de riscos, o que também traz reflexos positivos na função de auditoria interna, podendo ser direcionada a outros patamares.
A simetria entre o modelo de funcionamento do Sistema de Controle Interno, que é o objeto de nossos trabalhos de consultoria e de capacitação e a doutrina das três linhas de defesa fica bem caracterizada pelos seguintes aspectos:
Primeira linha: pelo fortalecimento dos controles administrativos, mediante a estruturação dos controles com abordagem horizontal, por processos de trabalho agrupados por sistemas administrativos; com expedição de uma norma (Instrução Normativa SCI-01) definindo padrões e metodologia para a identificação e especificação dos procedimentos de controle em manuais de rotinas e/ou em instruções normativas do SCI, os quais são estabelecidos a partir de avaliação de riscos.
Segunda linha: pelo monitoramento da efetividade dos procedimentos de controle a partir dos Indicadores de Controle Interno, ação de responsabilidade dos órgãos centrais de sistemas administrativos com acompanhamento pelo órgão central do Sistema, assim como, através do exercício de macrocontroles por parte do órgão central.
Terceira linha: atividade de auditoria interna exercida com independência.