1. Resumo
Este artigo procura evidenciar a importância e as vantagens dos controles internos nos municípios e demais organizações públicas, a necessidade de que sejam focados em ações preventivas e exercidos sob a forma de sistema, e apresenta um modelo de funcionamento que assegura a efetiva participação e comprometimento de todas as unidades da estrutura organizacional no processo de controle.
2. Motivos para a implementação do SCI
Estamos vivenciando mudanças de paradigmas na Administração Pública brasileira, com a questão do controle interno passando a ter a devida ênfase. A sociedade clama por um serviço púbico mais eficiente, transparente e isento de corrupção. Os gestores estão procurando agir com visão gerencial, focada na obtenção de resultados, e os servidores públicos estão cada vez mais interessados na sua profissionalização. Neste contexto, o controle assume uma importância crucial, visto como uma função fundamental do processo de gestão.
Além desses aspectos, o simples fato de as instituições governamentais serem movidas com recursos públicos, ou seja, provenientes da arrecadação de impostos, já obriga os seus gestores a exercer um efetivo controle sobre a adequada aplicação de tais recursos, já que a sua má aplicação ou desperdício prejudica toda a população. Também numa organização empresarial, mesmo que os eventuais prejuízos fiquem restritos aos seus investidores, adequados controles internos são imprescindíveis.
Outro fator que demanda a existência de controles internos eficientes na área pública está relacionado à legalidade de suas ações, pois, enquanto um empresário pode agir segundo seus interesses, desde que não desobedeça à legislação, na administração pública somente pode ser feito aquilo que a lei autoriza, e deve ser feito tudo o que a legislação estabelece. Além desses, existem outros vários objetivos para o Sistema de Controle Interno: a busca da eficiência, mediante a garantida de obtenção de resultados através do cumprimento de planos, metas e orçamentos; a segurança e qualidade da informação;a proteção do patrimônio público, etc.
3. Proposta de modelo para o funcionamento do SCI
Não é correto afirmar que as instituições públicas são desprovidas de controles. O que ocorre é que a maioria dos controles administrativos não são formalizados, ou seja, são estabelecidos através de iniciativas isoladas e sem um procedimento claramente definido, sistemático e padronizado. Assim, nem sempre têm continuidade quando das mudanças na gestão.
São várias a formas ou conjuntos de controles internos que devem ser instituídos na organização, tais como: administrativos, contábeis, financeiros, patrimoniais e operacionais. Assim, fica bastante visível que os controles estão distribuídos em todas as unidades da estrutura organizacional e impregnados nas diversas atividades, finalísticas ou de apoio. Adicione-se a esta amplitude a questão da tempestividade dos controles, onde se verifica a conveniência de que ocorram preventivamente, ou seja, antes ou concomitantemente às ações do dia a dia e, de preferência, a partir de uma visão dos riscos que se pretende evitar.
Estes aspectos deixam claro que os controles, com estas características, não podem ser exercidos de forma centralizada, através de uma unidade para este fim constituída, mas sim, todas as unidades devem participar do processo de controle, e responsabilizarem-se por tal ação. Não é por acaso que as normas constitucionais, e também da Lei de Responsabilidade Fiscal, relacionadas a este assunto, não fazem referencia a uma unidade de Controle Interno, mas sim, ao SISTEMA de Controle Interno (SCI).
Na conceituação mais simplificada, sistema é um conjunto de partes que, de forma coordenada, concorrem para a obtenção de algum objetivo ou situação. No caso, o órgão central do Sistema de Controle Interno é a unidade constituída para, dentre outras competências, viabilizar a implementação e exercer a coordenação do sistema, cuja operacionalização, através do exercício dos procedimentos de controle que foram estabelecidos, será exercida por todas as unidades integrantes da estrutura organizacional, como unidades executoras do sistema.
O modelo de funcionamento do SCI que, desde 1998, temos proposto para os municípios e demais órgãos estatais, com estas características, fundamenta-se numa visão sistêmica da administração, onde são estabelecidos procedimentos de controle para as rotinas inerentes a cada macrofunção, as quais passamos a identificar como sistemas administrativos.
Com a orientação do órgão central do SCI, a partir de um padrão de instrumento normativo, cada órgão central de sistema administrativo (p.ex.: o Departamento de Gestão de Pessoas como órgão central do Sistema de Gestão de Pessoas – SGP), estabelece um conjunto de instruções normativas com procedimentos de controle a serem observados pela própria unidade e por todas as demais, quando tratarem questões afetas ao assunto da norma.
Esse conjunto de instruções normativas passa a compor o "Manual de Rotinas Internas com Procedimentos de Controle" da instituição, para ser acessado por meio físico ou virtual. A prática tem demonstrado que o desenvolvimento dessa atividade de normatização, além de otimizar o controle, propicia a oportunidade de prover maior eficiência às rotinas.
Ainda que a instituição já possua algumas normas ou regras de controle interno, disciplinando as rotinas e procedimentos das diversas atividades, estas não conflitam com as normas de controle do SCI, as quais, como base para o funcionamento do controle interno como SISTEMA, abordam regras gerais e enfatizam/especificam os procedimentos de controle a serem observados na execução das rotinas.
Neste sentido, tem-se constatado a necessidade de uma perfeita sintonia entre as atividades de gestão de processos (quando praticadas na instituição) e de controle interno; assim como, de uma maior preocupação com a avaliação de riscos associados aos objetivos do Sistema de Controle Interno, de forma a direcionar a implementação de procedimentos de controle suficientes e adequados para mitigar esses riscos.
Com o controle preventivo instrumentalizado, a atividade de controle interno deve, então, ser complementada através da constituição de alguns indicadores para avaliação da eficácia dos controles internos, e de alguns macrocontroles para acompanhamento dos aspectos mais relevantes (legais - operacionais - de gestão); além da prática de uma atividade de auditoria interna com enfoque mais preventivo do que fiscalizador, tendo como objetivo principal avaliar e otimizar os procedimentos de controle.
Este modelo de funcionamento do SCI, que temos proposto e orientado sua implementação em municípios e órgãos dos três Poderes da estrutura dos Estados, traduziu-se, mediante consultoria que prestamos ao Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, num guia de orientação aos seus órgãos jurisdicionados, o qual foi aprovado pela Resolução nº 01/2007. A partir daí, a comissão técnica da Atricon (Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil) responsável pela elaboração das Diretrizes de Controle Externo relacionadas à temática “Controle interno: instrumento de eficiência dos jurisdicionados” o considerou, juntamente com algumas normas do INTOSAI e orientações do CONACI, como base referencial para as diretrizes, que foram aprovadas no dia 06 de agosto de 2014 através da Resolução Atricon nº 05/2014.
Fica-se na expectativa de que, a partir da adesão dos tribunais de contas a estas diretrizes, a questão do controle interno nos municípios e demais organizações publicas finalmente passe a ter a devida ênfase; quando ficarão evidenciadas as vantagens de que sua operacionalização ocorra na forma de sistema, com a efetiva participação de todas as unidades e focada em ações preventivas.
Este mesmo modelo, com as devidas adequações, pode perfeitamente ser aplicado nas empresas estatais e demais organizações,inclusive da inicitaiva privada.
4. As grandes vantagens do Sistema de Controle Interno
Dentre outras vantagens, sua operacionalização proporciona maior tranquilidade aos gestores e servidores púbicos, auxilia a obtenção de resultados, restringe o risco de irregularidades, assegura maior proteção ao patrimônio e melhor qualidade da informação, e reduz questionamentos do controle externo e do controle social. Propicia, também, o fomento de uma nova cultura na instituição, onde a questão do controle interno passa a ser entendida como sendo de responsabilidade de todas as unidades, como parte do próprio processo de gestão, e não somente do órgão central do Sistema (Unidade de Controle Interno, Controladoria Geral ou denominação equivalente).
5. Conclusão
A implementação de um Sistema de Controle Interno com as características abordadas neste artigo traduz-se num investimento que, diante dos seus reflexos positivos na gestão, poderá ficar marcado na trajetória da instituição.